W poszukiwaniu zmiany systemowej

Praktyka pierwszych miesięcy po wyborach pokazuje, że – bez względu na intencje – w niektórych obszarach możemy mieć do czynienia ze zmianami umacniającymi systemowe patologie

Lista rzeczy, które należałoby w Polsce zmienić jest z pewnością bardzo długa. Przed ostatnimi wyborami oprócz opozycji ochoczo postulaty dopisywały także partie, które rządziły przez ostatnie osiem lat inie dostrzegały wcześniej potrzeby ich wprowadzenia. Jednak wśród tych postulowanych zmian tylko niewielka część ma charakter zmian systemowych. Co więcej, praktyka pierwszych miesięcy po wyborach pokazuje, że – bez względu na intencje – w niektórych obszarach możemy mieć do czynienia ze zmianami umacniającymi systemowe patologie.

Dlaczego nowe władze powinny przyjrzeć się nie tylko kwestiom personalnych barier rządzenia, ale również systemowych?  Po pierwsze dlatego, że powodem, dla którego rządy PO-PSL nie były w stanie wprowadzić w życie pożądanych i zapowiadanych zmian, nie był jedynie niedostatek woli politycznej, ale też blokady systemowe. Po drugie, dominujący w głównych partiach konformizm i „niewychylanie się” oznacza, że system nie dostarcza kierownictwu koniecznych informacji i ostrzeżeń. Posłowie udają, że nie słyszą uwag, nie dostrzegają grożącego ryzyka i godzą się na oczywiste absurdy, zamiast reagować. Po trzecie, to tendencja kolejnych ekip rządzących do zamykania się w formule „partii władzy”, która – programowo odrzucając bodźce z zewnątrz – umacnia wrażenie arogancji i lekceważenia opinii publicznej.

Poszukiwanie istoty zmiany systemowej należało oczywiście zacząć rok temu. Materiały programowe z lipcowej konferencji programowej PiS-u są dowodem porażki w tej sferze – potwierdzonej w wystąpieniach przedstawicieli rządu i w wyraźnej orientacji na rewolucję kadrową bez systemowych konsekwencji. Być może warto zatem zwrócić uwagę ekspertów pracujących dla rządu czy klubu PiS-u – obecnych tak licznie na wspomnianej partyjnej konferencji – na książkę Agnieszki Dudzińskiej pt. „System zamknięty”. Publikacja ta pozwala uchwycić kilka zjawisk, charakterystycznych dla okresu dłuższego niż jedna kadencja Sejmu, a nie związanych z rządami jednej tylko koalicji.

Ostrzenie diagnozy

Książka Dudzińskiej jest interesującym omówieniem badań nad procesem legislacyjnym w Polsce, prowadzonych w Instytucie Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk. Pozwala na to, by tezy dotyczące wad systemowych zaostrzyć. Autorka pokazuje bowiem nie tylko niemal zupełne zatarcie się monteskiuszowskiego podziału władzy i faktyczne utożsamienie się posłów koalicji rządzącej z przedstawicielami rządu, ale również – posługując się licznymi cytatami i analizą wystąpień – ukazuje daleko posuniętą rytualizację dyskursu legislacyjnego w Sejmie i Senacie, redukującą do minimum, także na poziomie prac w komisjach, znaczenie argumentów merytorycznych. Posłowie wygłaszają ogólnikowe formuły, nie odpowiadają na argumenty przeciwników, unikają reakcji na przestrogi płynące z zewnątrz. System zamyka się na bodźce i koncentruje na prostych komunikatach płynących z rządu oraz kierownictwa klubów poselskich. Drugą stroną medalu jest nieprzejrzystość procesu legislacyjnego dla osób i instytucji z zewnątrz.

Bardzo ważną kwestią jest dostrzeżenie przez Autorkę faktycznego, pełnego uzależnienia zachowań posłów koalicji od postawy rządu. Jego dominacja w procesie legislacyjnym nie polega– jak by się mogło zdawać – jedynie na wysokim odsetku rządowych projektów ustaw, ale przede wszystkim na aktywnym kierowaniu głosowaniami i zachowaniami posłów w komisjach. Inną formą owej dominacji jest przedstawianie projektów rządowych jako poselskich. Co ciekawe, ta praktyka – stosowana przez koalicję PO-PSL po to, by ominąć długotrwałe procedury wymagane w odniesieniu do przedłożeń rządowych – spodobała się najwyraźniej również PiS-owi. Warto podkreślić, iż pod pozorem przyspieszenia i uproszczenia procesu legislacyjnego, czyni ona proces ten jeszcze bardziej zamkniętym, znosząc procedurę opiniowania projektów przez partnerów społecznych i zamykając go przed interwencją lub opinią ekspertów zewnętrznych, wyrażaną na łamach prasy czy na specjalistycznych portalach. Nawet jeżeli system zamyka się w ten sposób przed uciążliwym lobbingiem ze strony niepożądanych grup interesów, to jednocześnie blokuje te formy partycypacji, które mogłyby być pożyteczne ze względu na dostęp do wiedzy innej niż ta, którą posiada administracja, a także z punktu widzenia postulatów dotyczących partycypacji obywateli.

Powodem, dla którego rządy PO-PSL nie były w stanie wprowadzić w życie pożądanych i zapowiadanych zmian, nie był jedynie niedostatek woli politycznej, ale  też blokady systemowe

Czynnikami towarzyszącymi temu zjawisku jest odnotowany przez Dudzińską wysoki wskaźnik wewnątrzklubowej spójności głosowań. Nie jest on zaskoczeniem dla tych, którzy od dawna konstatują monocentryczny charakter głównych partii, redukcję wewnętrznej merytorycznej dyskusji czy eliminację lub marginalizację przejawiających samodzielną inicjatywę liderów. Różnica między tymi obserwacjami a pracą Dudzińskiej polega na dysponowaniu bogatym materiałem dowodowym, wspierającym przywołane wyżej spostrzeżenia.

Czy jednak z tego opisu wynikają jakieś możliwości wprowadzenia zmian systemowych? Choć praca koncentruje się na wnikliwej diagnozie stanu rzeczy, to mimochodem Autorka sygnalizuje dwa możliwe sposoby wskazywania takich zmian. Pierwszy z nich ma swoje źródło w ocenie przyczyn, drugi – w przyjętym przez Dudzińską sposobie opisu. 

Recepty „antysystemowców”

W konkluzji książki Autorka stwierdza, że „funkcjonalna jedność władzy wykonawczej i ustawodawczej w obrębie zamkniętego systemu politycznego wynika z przyjętych rozwiązań instytucjonalnych, a w szczególności z systemu wyborczego i sposobu wyłaniania rządu”. Jej diagnoza jest zatem bliska ocenom formułowanym przez „antysystemowców” (jak sami siebie określają), proponujących zmianę konstytucji i wprowadzenie nowej, większościowej ordynacji jako lekarstwa na niedomagania systemu politycznego. Przywołana w pracy opinia Antoniego Kamińskiego jest jednym z głównych argumentów zwolenników JOW.

Teza ta budzi jednak pewne wątpliwości. Po pierwsze, pod rządami tej samej ordynacji rządziły Polską silnie spluralizowane SLD (1993–1997) i AWS (1997–2001), które posiadały liczne wewnętrzne mechanizmy rywalizacji i kontroli nad liderami oraz tworzyły warunki znacznie bardziej merytorycznej (i nieprzewidywalnej) pracy w komisjach. Być może zatem to nie ordynacja, ale kształt rywalizujących podmiotów sprzyja zamykaniu się systemu.

Po drugie, ścisłe związki między rządem a większością parlamentarną funkcjonują także w systemach opartych na większościowej ordynacji wyborczej, np. w Wielkiej Brytanii. Co więcej, można postrzegać je jako czynnik sprzyjający sprawności systemu, pod warunkiem, że zasada ta ma charakter jawny, a nie nieformalny, i w związku z tym jest zrównoważona przez mechanizmy, umożliwiające przejrzystość samego procesu i dające możliwość skutecznego, publicznego (a nie zakulisowego!) wypowiadania uwag przez opozycję oraz przedstawicieli grup interesu i ekspertów.

Po trzecie, Autorka w wielu miejscach podkreśla pozorne stosowanie w praktyce procesu legislacyjnego norm konstytucyjnych. Przyjmując jej punkt widzenia można zapytać, jakie są szanse na to, że nowe reguły będą traktowane poważniej niż obecne? Wadą wielu rozwiązań podpowiadanych przez „antysystemowów” jest założenie, że nowe regulacje zostaną przyjęte nie tylko co do ich litery, ale też co do ducha. Postulatowi JOW towarzyszy nadzieja, że wyborcy zagłosują na ludzi, a nie na partie, które poprą ich kandydatury. Nadzieja, że wybrani w ten sposób posłowie będą się orientować na opinie wyborców, a nie przywództwa partyjnego, od którego przecież zależeć będzie poparcie dla kandydatur w poszczególnych okręgach.

Być może zatem pożądanej zmiany systemowej należałoby szukać w tym, co czyni partie monocentrycznymi, a posłów tak silnie zależnymi od ich kierownictwa. W sferze rozwiązań prawnych – w przepisach regulujących np. finansowanie partii, zasady finansowania kampanii wyborczych, rejestracji list – a także w sferze rozwiązań na poziomie regulaminu Sejmu i Senatu, osłabiających, tam gdzie to możliwe, rolę klubów, a wzmacniających pozycję posłów i senatorów. Nie należy też rezygnować z racjonalnej argumentacji, pokazującej politykom, iż dalsze zamykanie systemu poprzez osłabianie roli opozycji i otwartej debaty nad projektami aktów prawnych wystawia cały proces na ryzyko braku dostępu do wiedzy, którą nie dysponują kierownictwa klubów czy partii. W konsekwencji zaś na ryzyko całkowitego uzależnienia się od kompetencji autorów projektu i całkowitego pominięcia opinii dla nich niewygodnych.

Granice systemu

Praca Dudzińskiej pozwala też zastanowić się nad drugą możliwością, jaką daje przyjęty przez nią systemowy sposób analizowania procesu legislacyjnego. By wyjaśnić jej istotę należy przyjąć, iż systemy nie istnieją w ten sam sposób, co zjawiska przyrodnicze czy nawet opisywane formalistycznie instytucje, ale są pewną konstrukcją badawczą. Zatem kluczowe elementy analizy systemowej są pochodną wyborów dotyczących granic systemu, treści i języka jego komunikatów – ego, jak pojmujemy otoczenie systemu itp.

Dudzińska pokazuje niemal zupełne zatarcie się monteskiuszowskiego podziału władzy i faktyczne utożsamienie się posłów koalicji rządzącej z przedstawicielami rządu

Gdy chodzi o granice systemu, można przyjąć propozycję Autorki, która za Niklasem Luhmannem opisuje system administracyjny obejmujący nie tylko instytucje władzy wykonawczej, ale także parlament. Natomiast na zewnątrz tego systemu stawiający politykę (w tym ujęciu jedynie partie polityczne) i publiczność. Dudzińska stara się przy tym skorygować stanowisko Luhmanna wprowadzając w miejsce pojęcia administracji termin „system zarządzający”. To bardzo istotna zmiana, bo pozwala dostrzec politykę (rywalizację między partiami i wewnątrz nich), jako coś zewnętrznego wobec realnego zarządzania krajem.

Autorka widzi przy tym czynnik sprawczy „systemu zarządzającego” w przywództwie partyjnym. To przywództwo partyjne – jej zdaniem – dokonuje odstawowego w procesie legislacyjnym „kodowania” informacji, dzieli poprawki na te, które należy poprzeć i te, które trzeba odrzucić. To ono „nadzoruje” pracę administracji wytwarzającej projekty ustaw i akty wykonawcze do nich. Nie wiemy jednak, jaka jest rzeczywista rola partii w procesie kierowania, a na ile wypełnia ona jedynie swoimi ludźmi „wolne miejsca” pozostawione przez system dla polityków.

Przyznam, że właśnie w tym punkcie najbardziej różnię się w diagnozie przyczyn systemowego zamknięcia procesu legislacyjnego. Przeszło dwa lata temu na łamach „Nowej Konfederacji” pisałem o cechach „jednolitego systemu kierowania krajem”, blokującego rozwój i wzmacniającego jedynie strategie przetrwania, wypracowane jeszcze w końcówce PRL-u. System ten integruje formalnie rozdzielone role administracji, ekspertów i grup interesu, czyniąc mechanizm decyzyjny nieprzejrzystym. W czasach rządów koalicji PO-PSL doszło, po kryzysie lat 2003–2007, do ponownej konsolidacji tego systemu, a czynniki takie jak dystrybucja ogromnych środków europejskich, rezygnacja przez centrum rządu z podejmowania ryzykownych reform czy skuteczne wyłączanie przez sejmową większość inicjatyw obywatelskich i ograniczanie kontroli ze strony opozycji, bardzo go wzmocniły.

Rolą polityków w tym systemie jest raczej „amortyzowanie” nacisków otoczenia niż programowanie działań legislacyjnych i rozwiązań szczegółowych. W tym sensie zmiana ekip czy personaliów jest przez realny system kierowania krajem neutralizowana właśnie poprzez przewagę kompetencyjną urzędników, ekspertów, współpracujących nieformalnie z ważnymi grupami nacisku. Politycy podejmują decyzje dotyczące stosunkowo niewielu spraw, które interesują media i opinię publiczną, stanowią przedmiot ostrego międzypartyjnego lub wewnątrzpartyjnego sporu lub też są przedmiotem niemal lobbystycznych zabiegów polityków, pilnujących postulatów grup interesów, z którymi są związani, a w przypadku szczególnych patologii – oczekiwań poszczególnych instytucji, firm lub osób.

W przypadku większości regulacji ustawowych i rozstrzygnięć rządowych politycy nie odgrywają decydującej roli. Przejmują ją gracze mający większe doświadczenie i dostęp do wiedzy

Jednak w przypadku większości regulacji ustawowych i rozstrzygnięć rządowych politycy nie odgrywają decydującej roli. Przejmują ją gracze mający większe doświadczenie i dostęp do wiedzy. Wiedzy, którą – wskazywane przez Dudzińską jako „sprawca” – kierownictwo partyjne nie dysponuje lub – częściej – pomija, jako zbyt szczegółową i marginalną w procesie podejmowania „istotnych” decyzji. „Istotnych”, czyli mających wpływ na utrzymanie władzy, poszerzenie pola manewru czy na korzystny układ sił w partii. Fakt, że rolą kierownictwa pozostaje też kodowanie pożądanych zachowań posłów i senatorów w procesie legislacyjnym nie musi oznaczać pełnej kontroli nad treścią ustaw, a może być swego rodzaju usługą świadczoną przez kierownictwo klubu w ramach systemu jako całości.

Gdyby przyjąć taką rozszerzającą granice systemu korektę – można by uznać, że recepta na niedomagania opisanych przez Agnieszkę Dudzińską dysfunkcji systemu nie może ograniczać się do zmiany ordynacji czy konstytucji, ale musi być głęboką zmianą funkcjonowania administracji, parlamentu i czynnika politycznego w rządzie. Zmianą dotyczącą trzech zasadniczych sfer.

Po pierwsze, stworzenia innych niż gabinety polityczne form „administracji na rzecz rządzenia”, przede wszystkim przekazujących pamięć instytucjonalną, zapewniających sterowność i hierarchizację celów, ułatwiających przejmowanie władzy i zachowanie ciągłości wszędzie tam, gdzie program nowej ekipy nie wymaga zmiany. Po drugie, sformalizowania i nadania przejrzystości relacjom między administracją, grupami interesu i sferą polityki partyjnej. Po trzecie, sprawy procesu legislacyjnego, zwiększającą jego „zrozumiałość” i „otwartość” na udział opinii publicznej i grup obywateli.

Być może tak wskazane zmiany powinny zostać uzupełnione rozwiązaniami na poziomie ustrojowym – obejmującym wskazane wyżej zagadnienia z zakresu systemu wyborczego i konstytucji. Celem tych zmian powinno być, podobnie jak podczas reformy centrum z lat 1996–1997, stworzenie warunków lepszego i bardziej komfortowego rządzenia, w zamian za przejrzystość i określenie korzystniejszych warunków partycypacji obywatelskiej.

Poważne ostrzeżenie

Warunkiem powodzenia tej operacji jest porzucenie idei „taniego państwa”, oszczędzającego na instytucjach dostarczających wiedzę osobom, na których spoczywa ciężar władzy i wymuszających na nich stosowanie „protez” ustrojowych, w postaci przesuwania granic między czynnikiem politycznym a korpusem służby cywilnej, kamuflowania rządowego charakteru projektów ustaw, odbierania podmiotowej roli posłom i sprowadzania parlamentu do roli maszynki do głosowania.

Nawet jeżeli uznać, że zaproponowane wyżej zmiany są złym lekarstwem na opisane „zamykanie się systemu”, to diagnoza przedstawiona przez Agnieszkę Dudzińską wymusza poważny namysł nad tym, co w rządzeniu i stanowieniu prawa jest systemowe. Kwestionuje stosowanie prostych recept i formułowanie łatwych diagnoz. Umożliwia przyjrzenie się różnym aspektom procesu legislacyjnego, które sprzyjają jego rytualizacji, pozbawiają ustrojowych (redukujących ryzyko błędu) bezpieczników i wzmacniają arogancję władzy.

Grupa ekspertów wspierających dziś obóz rządzący dostała poważne ostrzeżenie – nie będzie mogła tłumaczyć się brakiem danych, argumentów, precyzyjnej diagnozy. Ciekawe, czy potrafi sformułować odpowiedź przemawiającą językiem konkretnych regulacji, czy też ograniczy się do pisania uzasadnień dla kolejnych aktów Wielkiej Rewolucji Kadrowej.


O autorze

Rafał Matyja
Rafał Matyja
Stały współpracownik „Nowej Konfederacji”, profesor politologii


Skomentuj artykuł
  • WordPress(0)
  • Facebook(0)
  • Google Plus(0)

Skomentuj jako pierwszy "W poszukiwaniu zmiany systemowej"

Zostaw swój komentarz

Twój e-mail nie zostanie opublikowany.


*


ZABEZPIECZENIE ANTYSPAMOWE - w celu zabezpieczenia przed robotami spamującymi prosimy rozwiązać proste zadanie. * Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.